O Tribunal Constitucional declarou inconstitucional, no Acórdão n.º 666/2026, de 13 de julho, a norma que permite ao Banco de Portugal fixar, por instrução, a taxa anual das contribuições periódicas para o Fundo de Resolução. Pois é o Governo que tem competência para as criar por decreto-lei, sem necessidade de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado.
Em causa estava um recurso interposto pelo identificado no Acórdão como “Banco A” que impugnava as liquidações da Contribuição Inicial de 2013 e das Contribuições Periódicas de 2013 a 2017 — no valor total de 36,8 milhões de euros — e que tinha visto a sua pretensão ser negada pelo Tribunal Tributário de Lisboa e depois pelo Supremo Tribunal Administrativo.
A 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, com relatoria da Conselheira Mariana Canotilho, deu agora provimento parcial ao recurso.
O que estava em causa
O banco alegava “inconstitucionalidade orgânica, material e violação dos princípios da igualdade, equivalência e capacidade contributiva”.
“O Fundo de Resolução e as contribuições que o alimentam foram criados pelo Decreto-Lei n.º 31-A/2012 e concretizados pelo Decreto-Lei n.º 24/2013”. As contribuições, segundo jurisprudência já consolidada, “são contribuições financeiras — um tertium genus [terceira espécie] entre imposto e taxa — e não um prémio de seguro”, defende o Acórdão.
O sistema fiscal tradicional tem duas categorias principais: impostos e taxas. As contribuições financeiras são uma terceira categoria autónoma. É o que quer dizer o Tribunal.
O Tribunal afastou a maior parte das alegações do banco. Confirmou que as contribuições são contribuições financeiras e que podem ser criadas por decreto-lei do Governo, sem necessidade de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado. A ausência de um regime geral das contribuições financeiras não impede o Governo de legislar. Mas julgou improcedente a violação do princípio da igualdade. A sujeição de todas as instituições participantes não é arbitrária: assenta no risco sistémico e no aproveitamento presumível, potencial e difuso de grupo que decorre da existência do Fundo. O passivo tributado é visto como indicador de risco, não como índice de riqueza.
Onde é que o Tribunal viu violação? De acordo com o Acórdão o vício está na taxa das contribuições periódicas.
“O artigo 11.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 24/2013 e o artigo 153.º-H do RGICSF, conjugados com o artigo 14.º, n.º 5, da Lei n.º 23-A/2015, determinam que o Banco de Portugal determina, por instrução, a taxa a aplicar em cada ano, podendo essa taxa ser ajustada em função do perfil de risco”. Ora, para o Tribunal, isto viola a reserva de função legislativa que “resulta da conjugação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º com o n.º 2 do artigo 266.º da Constituição”.
O argumento é que o Governo é quem tem competência concorrente para fixar os elementos essenciais de uma contribuição financeira por decreto-lei. Mas não pode depois remeter “a fixação inovatória de um elemento essencial — a medida da taxa — para um regulamento de uma autoridade administrativa”.
Ora, a lei não fixa a taxa, não fixa o mínimo, o máximo ou o intervalo de variação. Limita-se a dizer que pode ser ajustada em função do risco.
O limite máximo de 0,07% e o fator de ajustamento entre 0,8 e 2,0 foram fixados pelo próprio Banco de Portugal no Aviso n.º 1/2013 e não por ato legislativo, realça o Tribunal.
“O que está em causa não é a densificação técnica, por regulamento, de elementos que a lei fixou, mas a fixação inovatória, pelo regulamento, de um elemento essencial que a lei deixou por fixar”, lê-se no acórdão.
Portanto o Tribunal Constitucional considerou que “é inconstitucional a interpretação normativa dos artigos 11.º, n.º 2, e 12.º do Decreto-Lei n.º 24/2013 e do artigo 153.º-H do RGICSF, conjugados com o artigo 14.º, n.º 5, da Lei n.º 23-A/2015, na interpretação segundo a qual a determinação da taxa anual das contribuições periódicas pode ser remetida para instrução do Banco de Portugal, sem que a lei fixe os respetivos limites essenciais”.
Mas “não julga inconstitucionais as demais normas, incluindo as que fixam a incidência, a base e a taxa da contribuição inicial — fixada no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 24/2013”.
O Tribunal Constitucional não deu razão total ao banco, nem manteve tudo como estava. Fez um corte a meio. O processo original do Banco A. tinha 2 objetos diferentes: A Contribuição Inicial de 2013 e as Contribuições Periódicas de 2013, 2014, 2015, 2016 e 2017.
O Tribunal Tributário de Lisboa tinha julgado tudo improcedente e o STA confirmou. O TC vem agora dizer: uma parte estava bem decidida, a outra não.
“Atento o relatado, sem necessidade de mais amplas considerações, julga-se improcedente o presente recurso e mantém-se a decisão recorrida, ao que se provirá na parte dispositiva deste acórdão”, refere o documento do Tribunal com relatoria da Conselheira Mariana Canotilho.
O TC nega provimento ao recurso e mantém o que o STA já tinha dito no que toca à natureza jurídica, confirmando que as contribuições para o Fundo de Resolução são contribuições financeiras, não são impostos nem prémio de seguro. Confirma a competência do Governo para criá-las por decreto-lei não autorizado, e considera que não era necessária lei da Assembleia da República, mesmo sem existir um regime geral das contribuições financeiras.
A incidência, a base e as deduções quem paga, sobre o que paga [passivo com deduções dos arts. 3.º e 10.º do DL 24/2013] está fixado em ato legislativo e é constitucional.
Confirma a contribuição inicial, pois a taxa está fixada diretamente na lei, no artigo 4.º do DL 24/2013, pelo que é constitucional.
O critério do passivo como indicador de risco sistémico e o facto de todo o grupo bancário beneficiar presumivelmente do Fundo é um critério materialmente adequado. Também não há violação da capacidade contributiva.
O Tribunal “concede provimento ao recurso e ordena a reforma da decisão recorrida em conformidade” na taxa anual das contribuições periódicas. O TC julga inconstitucional a interpretação da Regime Geral das Instituições de Crédito “que permite que a determinação da taxa anual das contribuições periódicas seja remetida para instrução do Banco de Portugal, sem que a lei fixe os respetivos limites essenciais, de forma que o sujeito passivo não consegue antecipar o montante a pagar só lendo a lei”. Porquê? Porque viola a reserva de função legislativa.
Na prática, ficam em causa as liquidações das contribuições periódicas de 2013 a 2017 do banco recorrente, cujo fundamento normativo assentava nessa remissão para o Banco de Portugal. A contribuição inicial mantém-se válida.
O processo volta ao Supremo. O STA vai ter de proferir novo acórdão e, desta vez, tem de aplicar este juízo de inconstitucionalidade. Como as liquidações das periódicas de 2013 a 2017 dependiam exatamente dessa norma inconstitucional, terão de ser anuladas por esse fundamento.
Aparentemente o acórdão não produz, para já, efeitos gerais e obrigatórios sobre todo o setor bancário. O Tribunal Constitucional pronunciou-se apenas sobre o caso concreto do recurso do “Banco A.”, o que pode significar que a decisão não se aplica automaticamente às contribuições periódicas adicionais pagas pelos restantes bancos ao Fundo de Resolução.
