O Instituto Nacional de Estatística divulgou esta semana os dados que faltavam para fazer um ponto de situação das finanças públicas. É verdade que a Direcção-Geral do Orçamento já tinha apresentado o ‘fecho de contas’ do ano passado, mas ainda era preciso o INE pegar nos valores em bruto e transformá-los de acordo com as regras estatísticas do Eurostat. Com estes números, é finalmente possível conhecer a performance das contas do Estado em 2016. E, ao mesmo tempo, ter uma ideia mais concreta do (longo) caminho que ainda é preciso trilhar até que a dívida pública volte a atingir os 60% do PIB.
Comecemos pelo que é novo. De acordo com o INE, o défice ficou nos 2,1% do PIB no ano passado, um pouco abaixo da previsão mais recente (2,4%) e mais ou menos em linha com a projecção inicial que constava do Orçamento do Estado para 2017 (2,2%). Há aqui algumas operações pontuais e não repetíveis, como o programa de recuperação de dívidas (PERES) ou a venda de aviões F-16 à Roménia, cujos efeitos se esgotaram em 2016 e, portanto, não se repetem nos anos vindouros. Mas, para evitar um debate técnico acerca do que conta ou não conta como “medidas extraordinárias”, tomemos como referência os cálculos da UTAO: sem os chamados one-off, o défice ficaria nos 2,4% do PIB.
Este valor tem várias implicações, de impacto mais ou menos imediato. No curto prazo, pode ajudar a sossegar os mercados financeiros e propiciar algum alívio nas taxas de juro exigidas a Portugal, que desde o início de 2016 que têm vindo a divergir lentamente das do resto da Zona Euro. Nos fóruns europeus, poderá ser o factor que faltava para carimbar a saída do Procedimento por Défices Excessivos – já para não falar no facto, politicamente relevante, de permitir ao Governo dizer que teve sucesso quando todos anunciavam o fracasso, um elemento de relações públicas que nestas coisas também tem o seu peso.
A longo prazo, porém, o défice é importante sobretudo porque – em conjunto com o comportamento do PIB, da inflação e das taxas de juro a que o Estado se consegue financiar – determina a evolução da dívida pública. E é esse o ponto de partida para este exercício, inspirado na metodologia do Fundo Monetário Internacional para avaliar a sustentabilidade da dívida de cada país.
Duas décadas a consolidar
Suponha-se que a consolidação orçamental é travada em 2017 – o que, na prática, implicaria que o défice orçamental se mantivesse fixo no nível registado no ano passado. Nesse cenário, a simulação mostra que a dívida pública seria reduzida nas próximas décadas, mas a um ritmo curto. A título de exemplo, a dívida continuaria acima dos 100% do PIB ao longo dos próximos 20 anos, um valor bem acima da meta fixada no Programa de Estabilidade e Crescimento.
Claro que este não é um cenário plausível. Os planos de despesa e de receita do Orçamento do Estado para 2017 incluem algumas medidas mais ou menos explícitas de controlo do défice, e que no seu conjunto ajudam a tornar um pouco mais risonhas as perspectivas para a evolução futura da dívida. Mas, a confirmar-se a consolidação orçamental extra (na casa dos 0,8% do PIB), a situação melhora apenas de forma marginal, com a dívida a chegar a 2035 com um valor de 90% do PIB.
Isto ajuda, mas não chega, porque nenhum dos cenários cumpre com os requisitos mínimos impostos pelo Tratado Orçamental. Uma das normas inscritas neste acordo, que Portugal subscreveu em 2012, estipula que os países com dívida excessiva devem reduzi-la até aos 60% a um ritmo médio de 1/20 do valor que excede limite. (A parte boa é que esta norma do Tratado ainda não se aplica a Portugal, que tem direito a uma moratória na aplicação de algumas regras).
A imagem mostra também o cenário que está implícito ao Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), entregue pelo Governo a Bruxelas em Abril do ano passado (e cuja actualização deverá ser feita brevemente). Nas contas do Governo, a dívida desce bem mais rápido do que em qualquer uma das simulações anteriores, e cruza a fasquia de segurança logo em 2034, continuando a descer a partir daí.
O que justifica as divergência entre o cenário do PEC e as simulações anteriores? Por que é que no primeiro a dívida cai a um ritmo tão alto? Ao contrário do que possa parecer, as diferenças nos resultados não resultam do facto de o PEC assentar em hipóteses macroeconómicas mais optimistas, como um crescimento do PIB superior ou taxas de juro mais baixas – na verdade, o PEC até parece, a esse respeito, adoptar uma postura conservadora. A grande diferença reside no valor do ajustamento orçamental: ao passo que no segundo cenário da simulação se assume que a consolidação é interrompida em 2017, o PEC assenta em mais três rondas de redução do défice: em 2018, 2019 e 2020. A dose é pequena em cada ano (0,4% do PIB), mas tudo somado, e projectado ao longo de um horizonte de várias décadas, tem um impacto considerável.
Claro que a incerteza em torno destes valores é grande. Um crescimento mais alto do que os 1,4% que estão implícitos, por exemplo, tornaria muito mais fácil a redução da dívida. Mas a incerteza actua nos dois sentidos, e não é difícil imaginar um cenário em que são as taxas de juro (e não a actividade económica) que cresce mais do que o esperado. Em qualquer caso, uma coisa é certa: Portugal vai continuar durante muito tempo com uma dívida muito alta.
[Notícia publicada na edição impressa de 31 de março]
